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略谈农村土地承包经营权确权登记工作 及数据库建库软件的运用优点

作者:胡嘉禄 王亮  来源:本站  发表时间:2014/7/11 8:59:37  点击:4444

一、农村土地承包经营权确权登记工作的背景和意义
       党的十一届三中全会后确立的我国农村以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国确立的农村基本经营制度,是党在农村政策的基石。为加快发展现代农业和增强农业农村发展活力提供体制保障,进一步稳定农村土地承包关系,探索建立符合“长久不变”的农村土地承包经营权确权登记管理制度,根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、依法确认农民对承包土地的占有、使用、收益权利,使广大农民获得长期而有保障的土地承包经营权。党的十八大及中央农村工作会议进一步明确提出了,在农村深入贯彻落实科学发展观,坚持和完善农村基本经营制度,保持现有土地承包关系长久不变,建立农村土地承包经营权登记制度,明晰农村土地承包经营权的归属,强化对农村土地承包经营权的物权保护,依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,有效解决农村土地承包经营纠纷、维护土地流转市场秩序、开展承包经营权贷款质押和股份合作奠定基础,用五年的时间开展为承包经营土地登记发证工作。由于历史的原因和受当时条件的限制,多数地方土地承包不同程度地存在:地块不实、四至不清、面积不准等问题,导致土地承包经营开展以来,各地不少争议和纠纷。如何采用有效方法解决好上述问题,对于顺利开展农村土地承包经营权确权登记工作(以下简称“确权登记工作”),进一步完善农村承包管理制度,有效解决三农问题,具有十分重要的意义。
        为扎实推进确权登记工作,中央六部委于2011年2月5日提出了《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》(农经发【2011】2号),农业部办公厅于2014年3月1日发布了《农村土地承包经营权调查规程》、《农村土地承包经营权要素编码规则》和《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》等三项行业标准,为如何做好确权登记工作提出了指导性意见和工作规范。2013年和2014年连续两年中央1号文件强调确权登记工作的重要性,明确了该项工作将在2013、2014两年扩大试点的基础上,于后三年全面推开完成,为确权登记工作在全国范围推广实施确定了基调。
二、农村土地承包经营权确权登记工作进程回顾
       2008年至今已有六年,国家稳步推进农村土地承包经营权确权登记工作,逐步扩大试点范围,积累了宝贵的工作经验,为全面开展确权登记工作打下了坚实的基础。其工作进程:
       ——2008年起步之年。四川省成都地区率先在全国启动以“还权赋能”、“保护耕地”为核心的农村产权制度改革,第一步就是“确权颁证”;
       ——2009年试点之年。,农业部在全国确立了8个试点,进一步推进了农村土地承包经营权登记试点工作;
       ——2011年扩大试点之年。农业部在总结过去几年试点工作经验的基础上,安排部署了28个省(自治区、直辖市)、50个县(市、区)的试点工作,至此,农村土地承包经营权登记试点工作在全国全面展开;
       ——2013年明确全面开展完成目标之年。中央1号文件明确提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”;
       ——2014年全面开展试点之年。中共中央1号文件再次强调:“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”、“确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政给予补助”。同时,农业部在《关于填报2014年农村土地承包经营权确权登记颁证项目申报书的说明》中明确“继续扩大试点。每个省份可以申报1-2个整县推进的试点县,要结合确权登记颁证,开展互换并地”,并提出“省级可以开展信息化建设试点。有条件的省份,可以申报开展省级信息化建设试点,探索建立省级数据库和信息系统,积极推进土地承包管理信息化建设”。至此,农业部不仅继续横向扩大试点范围,而且在试点纵向工作研究方面又迈出了坚实的一步,同时,明确了调查测量是基础,数据库和信息系统建设是核心的工作思路。
三、土地承包经营权确权登记工作的意义和任务分析
(一)农村土地承包经营权确权登记颁证发包方和承包方各自的意义
农村土地承包经营权确权登记颁证确权登记工作,虽然是给承包土地的农民的承包土地登记发证,但从任务的部署和完成两个角度分析,则是各级人民政府农业主管部门和地理信息产业各家企业共同承担合作完成的一项艰巨的任务,从两个角度分析:
       1、各级政府的意义和责任。对于发包方,各级政府具有以下意义和责任:一是较好地解决土地承包历史遗留问题的有效方法;二是推进农业信息化建设的科学手段;三是促进耕地集中经营,转变农业生产方式的必要前提;四是保障农民权益,加快城镇化进程的坚实基础,所以意义重大,从中央到地方,各级党和政府,都将此项任务当作今年和今后几年农村改革的重要任务全力推进,同时进行督察督促,为保证任务进行,还给与必要的财政资金支持予以保障。
       2、地理信息产业企业的意义。机遇偏爱有准备的头脑。农村土地承包经营权确权登记工作,对于承包方,也就是任务的完成者,地理信息产业各家企业而言其意义也是不言而喻的:一是继第二次全国土地资源调查之后又一次,体量庞大、投入巨大、意义重大的工程;二是地理信息产业高速发展的重大机遇和商机;三是地理信息更深入覆盖的一次拓展;四是地理信息产业与党和国家中心工作结合的一次大融合。
(二)确权登记工作本身的意义和工作内容
       1、确权登记工作是一项党和政府部署必须完成的政治任务
       一是贯彻落实党的十八大及中央农村工作会议精神,进一步稳定农村土地承包关系的有效形式;二是推进建立符合我国农业实际,且“长久不变”的农村土地承包经营权确权登记管理制度的一次重大探索;三是深化农村土地使用权改革的重大任务。所以,农村土地承包经营权确权登记工作是一项政治任务,各地、各级政府应按照党中央、国务院要求按时保质完成确权登记工作。
       2、确权登记工作是一项时间紧、任务重,且有明确时限要求的全国性任务
       从时限要求来看,2013年,中央一号文件要求利用5年时间基本完成。从任务数量来看,中央要求是对全国18亿亩耕地,全部完成确权登记工作。此项要求决定了确权登记时间紧、任务重。从重视程度来看,上至中央领导,下至各地方省、市、县、乡四级政府主要领导到分管领导都有具体讲话、要求和部署。
       3、确权登记工作经费巨大但有保障
       从所需的经费总量上来看,全国保守估计18亿亩耕地,如按每亩投入30元计算,共需经费540亿元,远超过国土二调项目260亿元的经费总投入。从经费保障上来看,中央一号文件已经明确工作经费纳入地方财政预算,中央财政给予一定补助。中央要求各级政府都要给于一定的补助和配套,为确权登记工作的开展奠定了坚实的经济基础。
       4、施工承担方也是一次极好的发展机遇
       要完成农村土地承包经营权确权登记工作,就需要大批的的有技术、有资质、有能力的地理信息队伍和测绘企业参与其中,在各级农业主管部门的领导与指导下,共同完成这一工作量巨大且集中的全国性任务,对于广大地理信息产业的企业也是一次参于经济工作主战场绝佳机遇,更是一次加快自身发展的挑战和练兵。对于地理信息队伍是机不可失,时不我待,要抓住机遇,趁势而上,迎接挑战,保质按时完成。
       5、确权登记工作已具备成熟的技术方法
       农业部已颁布实施了三项确权登记工作行业标准;同时,各地结合试点经验,已经总结出一系列规范、科学、易操作的工作流程和技术方法,完全满足不同地区、不同地势地貌、不同经济条件下的确权登记工作。
       6、建库软件的应用大量简化后期数据处理工作
       要完成这次农村土地承包经营权确权登记工作,除了要有地理信息测绘资质的外业测绘队伍以外,还要求各承担单位要将测绘出来的各种数据在内业进行数字化处理,建立起供各级政府今后进行管理和承包土地流转、质押登记管理的数据库的能力。这就要求工程承包方必须要有或购买专门软件、能进行数据加工处理和建立数据库的能力和资质。而其中,应用农村土地承包经营权建库软件可大大减少数据处理和建库的工作量,事半功倍,显著提高工作效率,提高工作质量。
       7、后续工作前景光明、广阔
       农村土地承包经营权确权确权登记结束后,应该说是万里长征走完了第一步,今后的工作更多,更繁重!比如基于成果应用的承包土地经营权的流转、质押登记、勘测定界;为保持数据库的现势性,需要对数据库年度进行变更,土地流转勘测定界和信息化建设等;农业产业规划、测土施肥研究等。可以说数据库建成使用后,其后续工作和应用前景将十分广阔,也将是一个须进一步开发、应用管理的金矿。
四、工作流程简介
       根据国家对农村土地承包经营权登记工作的总体要求,结合各试点工作经验,国源科技形成了包括前期工作、调查与测量、公示审核、数据建库和信息化管理等五大步骤的确权登记工作流程。

  


国源工作流程图

 
(一)前期工作
       主要包括成立组织机构、宣传培训、资料收集、工作底图的制作等步骤。
       1、成立组织机构:成立以政府主要领导为组长、农业、国土、财政等各局局长为成员的登记工作领导小组,领导小组下设办公室,专项负责登记工作的日常管理、技术指导和质量检查;
       2、宣传培训:主要包括两个方面,一是针对各级政府和农经管理部门参与人员的政策和工作方法培训;二是针对广大人民群众的宣传;
       3、资料收集:主要包括影像、集体土地所有权成果等空间数据和二轮土地承包合同等档案信息的收集、整理工作;
       4、工作底图制作:主要指影像的加工处理和外业工作底图的制作。
(二)调查与测量
       主要包括权属调查、实地测量和地块分布图加工工作三部分。
       1、权属调查:根据农业部行业标准要求,填写“发包方调查表”、“承包方调查表”和“承包地块调查表”,调查内容涵盖发包方信息、承包人和共有人信息、承包地块信息等;
       2、实地测量:根据各地区的实际情况,采用全实测法、图解法、综合法或航测法等对承包地块进行测量,完成空间数据的采集和测绘;
       3、制作地块分布图:以行政村(或村民小组)为单位制作地块分布图,图上包括宗地界线、经营权人姓名和面积等。
(三)公示审核
       将地块分布图和公示表进行张榜公示,公示时间为7天,公示期间如经营权人提出异议,收集整理后需对问题宗地重新调查测量,并再次公示,直至承包人无异议并签字确认为止。将公示材料以村为单位汇总后,上报乡镇政府审核备案。
(四)数据建库
       对调查测量的权属信息和空间数据进行整理、汇总,并进行质检,无问题后利用建库软件将权属信息和空间数据批量导入并关联,提取界址点、界址线等相关属性,并根据需要完善土地用途、地力等级、是否基本农田等必要关联属性一并,完成经营权登记数据库建设。同时,在建库软件中完善经营权登记簿,更新经营权证等档案信息,生成地块分布图和宗地图。
(五)信息化管理
       主要包括利用建库软件生成标准格式的经营权上报数据库,完成经营权的颁证工作,以及成果整理归档等工作。同时,通过管理系统进一步规范经营权业务办理、促进土地有序流转、质押登记、辅助经营权纠纷仲裁、支持经营权查询统计和简化经营权变更登记工作。
五、对工程施工方法、流程及软件采用的几点建议
(一)外业测量建议采用全实测法测量承包地块
       1、问题的讨论。目前,从全国已实施的农村土地承包经营权登记工作试点看,其采用的测量承包地块的方法,主要有全实测法、图解法、综合法和航测法等。
        (1)全实测法:是指由承包人实地指界,由作业单位利用厘米级测量仪器进行测量,实地获取界址点坐标的方法。该方法适用范围广泛,测量精度高,工作速度较快,承包人参与度和认可度较高,是值得大面积推广使用的承包地块测量方法,不足是:施工方需要购买仪器,一次性资金投入比较大。
        (2)图解法。是以已经测得的大比例尺航天数字正射影像、地籍图或地形图为基础,通过承包人在图上指界,作业人员图解量算获取界址点坐标的方法。优点是,费用较少。不足是:该方法测量成果精度较低,且对广大承包人判图能力要求较高,仅适范围有限。
        (3)综合法。是以图解法为主、实测法为辅采集空间数据的方法。优点是,该方法成果精度和资金投入,介于全实测和图解法之间,但适用范围仍然有限,仅适用于对精度要求不高的偏远地区。
        (4)航测法。是利用航空摄影技术重新采集项目区高清影像,并利用该影像辅以图解法,完成空间数据的采集。不足是:该方法受诸多因素限制,无法大面积推广:一是航测受季节限制,以北方旱田区为例,航测最好季节在化雪后的3月中旬-5月中旬以及收割后下雪前的10月上旬-11月上旬,只有这3个月的时间田垄清晰可见;二是航测受天气限制,适合航测的3个月是春秋季节,季风性气候决定了这段时间大风天气频繁,且阴雨天气、大雾天气等都不利于实行航测;三是丘陵、山区存在大量山脚下和植被阴影下的耕地,航测时受阴影影响,航拍影像质量难以保障。因此,航测法在工作时间和空间方面均受制约,无法大面积推广使用。
       2、综合分析的结论。综上,确权登记工作涉及农村千家万户的切身利益,如果成果精度不够,极易产生新的矛盾和纠纷。因此,从技术角度,全实测法精度最高、适用范围最广,百姓认可度高,采用该方法能够很好的解决承包地块四至不清,面积不准等问题,避免大量的土地纠纷,因此推荐采用全实测法进行承包地块测量。
从经济角度,成果精度越差,后期公示时反复补测、调整和修改的工作量越大,成本越难以控制;而全实测法表面上成本较高,但较高的成果精度避免了大量的纠错和重复性工作,事实上相当于降低了成本,因此推荐采用全实测法进行承包地块测量。
(二)工作流程和方法的采用,建议借鉴成熟的工作流程和方法
        从底图加工、权属调查、实地测量等单项工作技术层面来说,并不复杂,但确权登记是一项系统工程,各个阶段的工作环环相扣,每一环节的每一个细节,都影响着整个工程的成本和质量,比如权属调查和地块测量时地块编码没有编好,则后期建库工作量将是正常工作量的百倍!因此,必须借鉴现有成熟的工作流程和方法,才能确保确权登记工作顺利进行。
(三)建议使用数据建库软件简化数据处理和建库工作
       通过采用全实测法、图解法、综合法和航测法等方法取得了承包土地基本数据和信息以后,就是如何处理这些信息。根据试点经验,确权登记后期的数据处理和建库工作量巨大。以辽宁省彰武县某镇为例,该镇下设10个行政村,耕地面积12万亩,涉及宗地数量超过10万、界址点超过40万、界址线超过40万、其他建库必填属性超过150万条……单靠人工利用常规GIS软件耗时费力,将难以按时完成该项工作。如果使用专业的农村土地承包经营权建库软件来完成此项工作,就会大大地提高效率和减轻了不必要的劳动强度,建库的进度大大加快。

        基于此类需求,国源科技下旗下的北京世纪国源科技发展有限公司集中优秀研发人员在结合业务实践的基础上开发了农村土地承包经营权确权建库软件,由于国源科技是全国第二次国土资源调查二调项目数据库建设核心作业单位,在数据库建设和建库系统开发方面有得天独厚的优势,而从目前的市场局面来看,世纪国源相比较与其它专业GIS软件开发公司更加专注于农业信息化软件开发应用,在试点建库工作及软件推广中已然占领了半壁江山。

        有比较才会有鉴别,利用国源农村土地承包经营权建库软件的意义和优点是明显的:一是可以实现权属信息和空间信息的批量导入、检查、处理和关联;二是建库软件能够充分利用权属调查成果,即外业完成权属调查电子表格录入的同时,相当于填完了建库所需处理的上百万条属性数据,界址点、界址线等属性完全可通过软件自动生成;三是可以确保数据库满足国家要求的同时,能够简化巨大的工作量;四是可以避免人工操作和录入时产生不必要的误差,做到万无一失,百分之一百的准确!
六、数据库今后的管理及应用前景展望
       通过对农村土地承包经营权确权登记颁证和在此基础上建立起的专题数据库,今后各级农业管理部门就可以取得以下出成果并开展新的管理,初步有以下方面工作和应用:
       1、基础数据使用。主要包括系统数据库的维护、组织机构的添加、农户信息的管理、地块信息管理、宗地信息管理、地块测绘管理、测绘表与地块示意图的查看等;
       2、土地承包合同管理。主要包括:家庭承包合同管理、机动地承包管理、其他承包地管理、经济合同管理及自留地宅基地管理;
       3、权证管理。包括登记申请管理、经营权证书管理、登记簿管理和经营权变更管理四个方面;
       4、流转信息管理。包括土地的转入和转出,权属变更信息的管理;
       5、承包土地的抵押、担保登记管理。为承包经营权贷款质押和股份合作奠定基础;
       6、流转合同管理。包括转包合同管理、转让合同管理、出租合同管理、入股合同管理、互换合同管理、借用合同管理。以转包合同管理示意;
       7、地仲裁信息管理。包括仲裁审批、不予受理通知书、申请人受理仲裁通知书、被申请人仲裁通知书、第三人仲裁通知书、仲裁委组成人员通知书、裁决书。主要实现因农村土地经营权纠纷的调解仲裁处理;
       8、数据查询。提供按照不同条件进行查询功能,用户可自己设定查询条件,查询结果具有关联穿透功能。如,在土地信息查询中查到某地块,可将与该地块相关的农户信息、承包信息、流转信息、证书信息等列出;
       9、汇总分析。主要包括分级别的土地信息汇总、农户信息汇总、家庭承包合同信息汇总、土地承包合同信息汇总、土地流转合同信息汇总、经营权申请书信息汇总、登记薄信息汇总、土地承包经营权证书信息汇总、经营权变更信息汇总等。及时为各级政府及农业部门领导掌握耕地变动情况开展决策,提供信息;
       10、归档管理。通过各类信息录入后,系统自动按照农户进行归档处理,建立各农户的独立档案,用户可随时查阅各农户的档案情况。
       11、在线图表分析功能。以图表的形式,直观显示各类土地信息的情况。包括:土地类型比例图、土地承包类型比例图、土地流转类型比例图、农户年龄结构比例图等,为查询人,提供自管、科学地分析和了解。
       12、承包土地地块信息查询。实现农村土地地块信息的综合查询。市、县、乡三级的承包土地管理相关信息的统计和查询。全市范围内任一村、组农村承包土地整体信息的统计和查询。任一农村承包土地的属性、四至、面积、等级等查询。承包该土地的农户的姓名、性别、年龄等基本信息查询等。
       好风凭借力,送我上青云!农村土地承包经营权确权登记工程是国家“数字农业”战略规划的重要组成部分,未来的农业市场、农业管理和空间信息技术的结合是现代化农业发展和管理的必经之路。试想未来五年后农村土地承包经营权确权登记工作完成之时,就是我国农业现代化管理开启之日。而对于广大地理信息测绘企业来讲,正如当年“数字国土”带给地理信息产业巨大的发展空间一样,今天的地理信息产业必将凭借着农村土地承包经营权确权登记工程实施的东风,随着“数字农业”的推进,带来等大的商机,乘势而上,迈进更为广阔的天地。

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